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郭万达:中国大湾区建设的背景意义、优势障碍及空间范围

时间:2017-06-24 07:24来源:未知 作者:资讯部 点击:

背景意义:为什么提出粤港澳大湾区城市群规划?

为什么在这个时候提出粤港澳大湾区城市群规划?我们去香港、澳门调研时,很多朋友会问,怎么突然冒出一个大湾区这样一个新概念?从内地的角度来看,我们并不觉得这个问题有多么新,因为“大湾区”的概念在民间早就提出来了。香港科技大学创校校长吴家玮很早就讲过“湾区”的设想,创新发展研究院的张思平理事长在1992年也提出过类似的概念。2007年在我们综合开发研究院和香港智经研究中心合作的一项研究,提出港深大都会,也涉及类似的想法。这说明民间也好、智库也罢,都比较早地提出了这个问题。

2008-2011年期间,粤港澳三地政府在《珠三角规划纲要》、《粤港合作框架协议》、《大珠三角城镇群协调发展规划研究》等文件中中分别提到了“世界级城市群”、“世界级新经济区域”、“一湾三区”等构想。国家“十二五”规划提出了“世界级城市群”,国家“十三五”规划明确提出了“粤港澳大湾区”。今年两会期间,李克强总理在政府工作报告中提出这个问题时,引起比较大的反响。从这个角度上看,我们不觉得这个事情是突然冒出来的,而是经历了从民间到地方,再到国家层面逐步提出来的过程(图1)。

图1:粤港澳大湾区概念提出的过程

另一个很重要的背景是城市群规划,这其实在制定“十二五”规划的时候也就开始了。城市群是我国新型城镇化规划中的重要形态,十八大以后国家提出要加快推进“新型城镇化”,“新型”的具体抓手落在了城市群规划上。“十三五”规划提出要建设19个城市群,规划的内容既有空间、产业,也有基础设施、生态环境、体制机制,基本上是一个综合性的范式规划。

从这个角度我们自然会问,大湾区的规划和原来世界级的城市群规划有没有区别?我跟王缉宪教授讨论过这个问题,他说粤港澳大湾区是一个OPP,这是社会学的概念,“行动者”主体自动自觉地将自己的项目、规划或者行动汇聚在这个大湾区这个“强制通行点”,最后总会有一个结果。我认为王教授这个说法很形象。当然也有人讲大湾区规划毫无新意,和原来的珠三角城市群没有什么区别。但实际上从前面介绍的背景来看,粤港澳城市群规划跟“十二五”时期提的背景、含义、目标等肯定是有所不同。虽然原来也讲世界级城市群,但仍然是在地方层面来规划,落实起来有点困难,而现在是中央主导下的区域规划,是体现国家战略的发展规划,而且明确把港澳加进来,目标是要推进粤港澳的深度合作,促进粤港澳的融合发展,保持香港的繁荣稳定。所以我觉得今天来提粤港澳大湾区城市群规划,和从前的背景、含义都有所不同。

粤港澳大湾区最大的优势和障碍

优势往往就是障碍,障碍很可能就是优势。对于粤港澳大湾区而言,港澳的作用非常重要。李克强总理在政府工作报告中讲粤港澳大湾区时,用的是四句话:“要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。”这四句话是把粤港澳大湾区跟港澳的发展联系在一起,把粤港澳大湾区和提升港澳在国家发展中的地位联系在一起,因此,粤港澳大湾区的一个重要的目的是要落实“一国两制”。我认为,国家提出这个问题不仅仅是为了把地方经济搞上去,更重要的是要确保港澳的繁荣稳定,促进港澳与内地的融合发展。因此,粤港澳大湾区是实践“一国两制”的重要平台,也是建设“一带一路”的一个重要的支撑点。从这个角度来看,这是粤港澳大湾区和其他城市群规划最大的不同点。

同时,因为涉及到港澳,这个问题就非常重要,也会比较复杂。粤港澳三地,涉及两种制度、三个关税区、三种法律,如何在“一国两制”的框架下实现生产要素的跨境流动?如何跨越不同的制度、法律进行区域规划的协调?如何跨越不同的文化、标准,甚至在思维、方法及生活各个方面的差异?比如,今天的会议上深圳的朋友们都穿着短袖,从香港来的朋友们都穿着西装,这就是差异性;再比如,我们过去想当然觉得香港科技不行,什么都没有,但上星期我专门去香港科技园调研,发现香港科技园已经开始出现很好的科技创新企业,这几年香港的科技创新有了明显的变化,这可能是思维的差异。总之,跨越不同法律、不同文化、不同认识方面的障碍和差异很重要。这个问题,如果解决好了就是优势,解决不好就是障碍。

当然,我们也应看到,跟国际著名的湾区相比,粤港澳湾区总体发展水平已经很不错,经济比较开放,基础设施以及外贸、外资都有很好的基础,还是比较有竞争力的(图2)。这也是国内其它湾区不能比拟的。

数据来源:Wind资讯,GFCI21,BCG,福布斯。注:因各个湾区的定义和范围仍没有确切的说法,统计数据上会有差异。

数据来源:国家统计局,Wind资讯

有了好的基础,大家发展的都比较好,就可能存在谁都不服谁的问题,这就是“龙头”之争。在这个区域,谁是龙头?是香港,是广州,还是深圳?“龙头”之争的存在可能会影响到区域之间的合作与融合,这也是“十二五”提出建设世界级城市群的发展目标难以顺利实现的一个重要因素。在粤港澳大湾区的建设过程中,“龙头”之争可能仍然是一个需要面临的问题和障碍。

粤港澳大湾区的范围和空间形态

针对大湾区的范围和空间形态,最近有很多研究,也形成了一些不同的观点,我这里主要做一个简单的梳理,方便大家讨论。

第一种观点是“层级划分法”。由核心层、外围层、辐射层构成三个层级。其中,核心层就是“9+2”,再往外围扩展,把河源、汕尾拉进来,辐射层就是泛珠三角区域。

第二种观点是“轴线划分法”。划分为中轴、东轴、西轴三个轴线。中轴主要是香港、深圳、广州,东轴主要是惠州、河源、汕尾,西轴涉及澳门、珠海、中山等。

第三种观点是“核轴划分法”。划分为“两核两轴一带多中心”。“两核”主要是香港中环和深圳前海,强调深港以及金融核心。“两轴”是珠江西岸和东岸的两轴。“一带”也是围绕着核心。“多中心”涉及福田、罗湖、南沙、横琴、天河。这种划分方式主要体现了深港以及三个自贸区在其中的作用。

第四种观点是“核区湾划分法”。划分为“三核三区三湾”。“三核”主要讲的是深港、广佛和珠澳,三核延伸形成了“三区”,“三湾”主要是围绕湾区的15公里、30公里、50公里等空间,基本上是按照一个都市圈的划分进行的。

从上面不同的空间形态划分的方法来看,涉及的范围都相差不大,不同的是空间的功能和城市形态。由此引发了我对以下两个问题的思考:

1、这个大湾区究竟是按照一个一个城市去规划,然后加在一起就叫“城市群”,还是按照有相互联系的都市群来规划?这涉及到用什么思维、方法规划的问题,是按照行政区划的思维来规划,还是打破行政区划、按照大都市发展的规律去进行规划。国内在建设城市群的时候往往以行政区为主导,容易忽视都市群的“有机增长”。

2、大湾区中谁是“龙头”,还是就不应该再去强调“龙头”?我认为,现在的城市空间形态都强调网络化、多中心。在互联网时代,区域网络都是多中心,争论谁是龙头、谁是中心没有太大的意义。当前,粤港澳大湾区规划最重要的是怎么打破行政阻隔和跨境分隔,让湾区内实现要素的自由流动、基础设施的互联互通,按照大都市群的发展规律,布局不同的城市功能和产业分工。

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责任编辑:资讯部

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